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台湾地政学术报告会综述:台湾的地政管理

发布时间:2013-07-06 16:40文章来源:365足球投注最好玩 打印

  为加强海峡两岸土地学术界的交流,365足球投注最好玩、北京市国土资源局与北京土地学会于2005年9月23日在京共同举办了台湾地政学术报告会。会议邀请6位台湾地政学界和业界的知名教授和专家,就台湾的土地征收制度、土地规划和使用分区管制、地价地税、土地登记制度、房地产市场的政策调控等问题做了学术报告。会议由365足球投注最好玩常务理事、北京土地学会副足球投注网那个好郭焕成研究员主持,北京市国土资源局曾赞荣副局长代表北京市国土资源局安家盛局长到会致词。来自首都地区大专院校、科研单位、房地产企业、北京土地学会会员单位、市国土资源系统各单位的专家、科研和管理人员近80人参加了会议,并与台湾专家学者就彼此共同关心的问题进行了热烈讨论。现将台湾专家的主要观点综述如下:

  一、台湾的土地征收制度

  台湾地区政治大学社会科学院副院长杨松龄教授在学术报告会上介绍了台湾的土地征收制度。他认为,台湾近十几年来已逐渐形成共识,土地征收是政府取得土地不得已采取的最后手段,即政府在用尽其他方法还不能顺利取得土地的情况下,才能用征收这种强制手段。需地机关在与土地所有者协议不成的情况下,才可以准备土地征收的申请。在土地征收申请提出以前,还要求兴办的事业已经过主管机关许可,如要建设一条道路,须经过交通主管部门的核准同意。

  1、土地征收流程

  台湾实际的土地征收流程分为三大步骤:一是征收的申请;二是征收的核准;三是征收的执行。当开发建设机关需要某块土地做公共建设时,是不能马上采用征收方式的,必须有几个先行的程序。第一个程序是举办公听会,让被征收人知道到底是哪个机关要这块土地做什么用。被征收人对土地利用规划和取得方式可以发表意见;第二个程序是协议价购。台湾2000年出台了《土地征收条例》之后,协议价购已成为法定先行程序。如果没有协议价购这个法律程序,台湾最高政府不允许动用征收权。需地机关提出的征收计划书,需有土地的面积、兴办事业的种类、法律依据、地点、规划设计等,同时要有相关的土地使用图和土地补偿计划。为了制定好土地补偿计划,在地方政府的配合下,需地机关在提出征地申请之前可以进入征收区域进行调查勘测,了解这块土地上的建筑、居住人情况等。征地申请书必须直接向台湾最高主管机关“内政部”提出,同时告知地方政府,使地方政府早做准备。“内政部”接到征地申请后,将对征收计划做出审查。早期审查是直接由“内政部”来做,2000年土地征收条例实行之后,成立了土地征收委员会,聘请一些专家学者共同审查土地征收申请。“内政部”核准申请之后,不是直接通知被征收人,而是通知土地所在地的地方政府。地方政府在接到通知之后,进行第三个步骤——执行。地方政府接到核准通知之后,必须做出公告通知,保证告知每一个被征收土地的相关人。同时,公告会产生几个法律效力:一是以公告日作为确定权益人的依据,即以公告日当日土地登记部记载的权利者为被征收人,有权获得土地补偿费;二是确定土地补偿费的发放日。台湾法律规定,自公告之日开始起算,在45天之内必须将土地补偿费发放给被征收人,如果没有发放,征收无效。三是公告之后,土地的改良、处分要受到限制。另外,在30天公告期间,被征收人如果对征收或补偿有意见,可以向主管机关提出异议,甚至可以提起行政诉讼。

  2、土地征收补偿

  按照2000年公布的《土地补偿条例》规定,台湾的土地征收补偿费大概有五项:一是地价补偿。按政府每年1月1号公告地价作为补偿的标准。由于政府公布的地价往往比市场上买卖的地价低,所以地方政府在征收时,可以参照实际情况加上几成。具体加成多少,在每年1月1号公告土地现值时公布。二是改良物的补偿,间接改良物比如房屋,按重建价格补偿,不考虑房子的折旧;农作改良物是按照农作改良物成熟的时间计算。三是土地改良的补偿。比如房子还没盖,但是地基已经整平了,农作物虽然还未种,但已经翻土、施肥了,都要给予补偿。四是合法营业损失的补偿。五是改良物的迁移补偿,也包括人口迁移的补偿。这五项补偿的方式是以现金为主,也有实物补偿。特别是在区段征收中,为了鼓励老百姓不要抗争,补偿时可以用土地或是用同样价格的建筑物来补偿。至于土地债券的补偿方式,因为用现金补偿都会引起老百姓抗争,而债券又还没有现金好,所以台湾几乎没有人用债券这种补偿方式。

  虽然土地被征收了,但按照台湾法律规定,在以下情况下,原来的土地所有权人还可享受相关的权益:一是接连地损失补偿。一部分土地被征收后,剩下部分土地的使用会受到影响,所以可以要求得到补偿;二是要求撤销征收。比如,工程设计或土地使用规划发生改变,原土地权利人就可以要求政府撤销征收;三是享有土地收回权。在土地被征收之后20年内,或征收补偿费发完满3年而土地被闲置的,或未依核准征收做原定兴办实业使用的,或按原来使用但未满5年的,原土地所有权人都可以要求收回土地;四是优先购买权。比如,经过多年之后,政府要把土地卖出,原土地所有权人就有优先买回的权利;五是享有取土弃土区域土地的买回权。如果土地被征收来做取土弃土区域,取弃土完成后,原土地所有权人可以用原来的征收价格买回土地。

  台湾学者认为,台湾的土地征收制度看起来比较完善,对土地权利人的照顾很周到,但是也还存在问题。比如,协议价购制度使得用地单位取得土地比较困难;补偿费按照公告地价实行,但公告地价与实际地价存在差距,引发土地权利人的不满;台湾目前征地安置问题越来越严重,主要是牵涉的部门太多,征地安置在形式上有计划,但事实上并没有真正实施;土地征收的公共利益不好界定等,所以台湾现行的土地征收制度还需要进一步改进。

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  二、台湾的土地使用分区管制制度

  1、关于土地使用分区和管制

  台湾地区政治大学地政系陈立夫副教授介绍了台湾土地使用分区管制制度。他认为,现在台湾的土地使用是严格依照计划进行的。从历史看,台湾早在日据时期就有都市计划,对都市土地的使用进行管制。这个都市计划在台湾光复后被继承下来。在1945年,当时台湾有73个都市计划,后不断有新计划发布或旧计划变更,到目前总共有440多个都市计划。由于都市的不断发展,都市之间需要全面考虑,所以台湾在1974年制定了《区域计划法》,然后以《区域计划法》为法律依据制定了区域计划,从一个更加广泛的角度来规范城市土地利用。目前台湾总共有4个区域计划,即北部、中部、南部及东部的区域计划。四个区域计划都在都市计划之上。1979年台湾又发布了综合开发计划,是对全台湾地区的土地进行的计划,这个综合开发计划在1996年被修正,改名为国土综合开发计划。于是,台湾现行的计划体系由上而下有国土综合开发计划、区域计划、都市计划和非都市计划。台湾就是用这些计划(当然还有一些其他计划)对土地使用进行管制。台湾的土地分成三部分,一块是都市土地、一块是非都市土地、一块是国家公园。这三部分土地受不同的法律和计划加以管制。

  都市计划内的土地称都市土地。都市计划有两大内容,一个是土地使用分区管制,另一个是公共设施用地或是公共设施保留用地。土地使用分区管制,就是将都市里的土地划定出住宅区、商业区、工业区,或其他使用分区。管制内容由都市计划实行细则规定,其中规定了各分区土地的使用要求,包括容积率、建筑物高度等。台湾的都市计划每五年通盘检查一次,也可以视实际情况,如有重大建设等做个案变更。在这样一个体系下,如果土地使用违反了规定,就要受到处罚。处罚主要是行政处罚,处以罚款,在必要时候也会强制要求恢复原状等。但台湾的《非都市土地使用管理规则》同时也规定,土地所有权人可以基于某一种需要提出自己的事业计划,向政府申请计划的变更。

  台湾三大分区的土地不是重叠的,三个分区之外的土地,基于特定目的需要,也将这些地区进行管制。譬如,为了保护水源有水质保护区,为了保护森林有保安林区,为了维护军事区域安全,对军事地带周边的土地使用进行管制等,而这些区域与三大分区是重叠的。于是可能出现一个地区,即要受《都市计划法》的管制,也还要受其他法律,如《森林法》、《野生动物保护法》、《水利法》等的管制。

  2、关于土地使用分区管制的法律架构

  台湾学者认为,台湾这种土地使用架构的最大问题是,国土开发计划只是行政基于必要来拟定的,不是法律计划,没有法律保障,而下位的区域计划有《区域计划法》,都市计划有《都市计划法》,那么最上位的计划就没有强制力去引导下位计划。所以,台湾应尽快制定一个国土计划法。另外,民众可以根据自己的需求提出事业计划,然后去申请变更土地使用计划,造成了管制力度降低。当把私人土地划进国土保育区时,私人的土地财产权应给予保障。在对土地使用限制非常严格的情况下,对土地权利人就构成了一种特别的牺牲,也应该给予补偿,但部分法律里并没有相应的补偿规定。在管制情况下做规划,只不过是从规划专业领域看土地该如何合理规划。从另一方面讲,规划的对象是人民的财产权,还有另外需要遵循的原则,这些原则不属于规划技术层面的问题,而是法律层面的问题,这个层面有很多需要考虑的问题。

  针对大陆学者们关心的农地权益人保护问题,台湾专家们发表了自己的看法,他们认为,农地发展权有美国的概念和英国的概念。土地规划为农业区后权利人受到损失,土地规划为商业区后权利人得到利益,美国的概念是让得到利益的人去补偿受损失的人,让得到发展权的人去向被限制发展权的人购买发展权,只有买得发展权后才可以搞建筑发展。而英国的概念是,发展权是国家授予的,要发展就向国家购买发展权。台湾土地低度利用变为高度利用时,要讲回馈,要缴纳一定费用。台湾《农业发展条例》规定,回馈金由“中农委”收取。台湾缴纳回馈金的作法倾向于英国的做法,但台湾也有容积率移转的作法,又类似于美国的做法。比如,台北市的老街,市政府限制不能发展,权利人就可以把容积率卖出去,买到容积率的人就可以在其他地方的农地上盖房子。

  3、关于土地的规划使用与开发许可制

  台湾逢甲大学土地管理系韩乾教授阐述了土地的规划使用与台湾的开发许可制。他认为,国土规划应按照艾恩马哈(音译,下同)的观点,分成三个功能区,一是自然资源保育地,二是乡村土地,三是都市土地。在自然保育地里还有环境敏感地区、特殊湿地、灾害易发生地区。乡村地区包括农田保护地、畜牧地和低密度社区。在都市地区里有农村过渡地带、卫生城市过渡地带、开发地区、历史文物保护区和一些待用地区。艾恩马哈的主要观念是,在规划土地使用时,应先将保育地或者环境敏感地区划出来,不能开发。然后将乡村地区留下来,要使用或者要开发时须经过批准。剩下的土地才可做城市建设使用。但是在台湾,大概大陆也差不多,土地使用却是反方向的。所有土地都先去做都市使用,都市土地不够就往外扩张到农地、森林、坡地甚至海边,于是造成自然灾害。

  在土地开发程序上,台湾有开发许可和建筑许可。假定要在住宅区建住宅,就不需要申请开发许可,只需申请建筑许可。但如果在住宅区里建仓储、大卖场、大型露天电影院等,就要申请开发许可,没经过许可就不准建。开发许可制是英国的制度,许可不许可是根据分区确定的。台湾十几年前引进开发许可制时,忽略了分区这一步,直接按用途许可或不许可,所以出了很多乱子。分区管制是美国的制度,虽然有很多缺点,比如说比较僵化,变更使用的手续很繁杂,但针对这些缺点美国已发展出很多解决办法,比如说实行弹性分区、绩效标准等,所以分区还是应该做的。

  美国的非都市地区有两个策略:一是保留或保护土地特性与自然资源,二是在适宜开发的土地上进行开发。为保护自然资源和乡村特色,美国对非都市地区的某些特殊地区进行了更严格的管制,管制方法就是不提供都市设施,比如不提供自来水、地下水水道、道路等公共设施。台湾的做法则相反,非都市地区的开发还要依赖政府开辟道路、提供水源、上下水道等,这些做法有鼓励开发的意义。如果提供公用事业是必须的,也应该限制在土地使用范围之内。任何可能引起与计划不一致的基础建设都不能允许,所以应该对非都市地区的基础设施建设加以管制。

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  三、台湾的地价与地税

  台湾逢甲大学土地管理系张梅英教授介绍了台湾的地价与地税。

  1、公告地价与公告现值地价

  张梅英教授在地价方面主要介绍了台湾的公告地价和公告现值地价。公告地价是作为课征地价税的参考依据,个人用政府公告地价的八成作为课税地价;而公告现值是课征土地增值税时的参考。公告地价政府每三年公告一次,而公告现值政府每年公告一次。公告现值是市价的五成、四成,甚至三成的也有,所以台湾的公告现值与市价差异很大,而公告地价要比公告现值更低,大致上是公告现值的五成,因为地价税不能课太高。按法律规定,公告地价和公告现值的评定经过的流程是一样的,都要经过以下几个阶段:一是要先收集案例资料,收集来的案例资料有的要经过修正;二是根据收集来的案例资料作区段图,或将过去的区段图做一些调整;三是进行计算,编出地价指数。公告地价和公告现值被评估出来以后,都要经过地价评议委员会评议。地价评议委员会是1964年以后才成立的,当时对政府的帮助基本上是背书性质,有人开玩笑讲好像看着天花板就可以决定价格了,可现在要做技术层面的评议了,非常辛苦。

  台湾也在进行变革,试着不采用区段地价,而采用宗地地价。台湾在2004年的时候试办了基准地的地价查估,就是针对基准地进行很详细的评估。这次总共查估了607点,由于是试办性质,所以还没有法律规定其用途。仅是地政部门试办此项工作,希望未来可以让地价有一个比较好的衡量基础。以前地价评估人员只是改一改图,查个把案例就算做成了,现在要从最基本的选择案例、选择典型地块做起。

  2、地价税和土地增值税

  张梅英教授在地税方面主要介绍了地价税和土地增值税。公有土地在台湾是要课税的,公有土地如不公用,要课1%的税。台湾的农地过去是课收益性质的田赋,而现在田赋处于停征状态,所以感觉上好像农地有地无税。台湾实行累进课税制,所以需要有一个累计的基点。因为是地方税,累计的基点是以一个辖区为单位进行计算。计算时,先在辖区里扣除掉免税的土地,如农业用地和工业土地,工业土地和矿业土地因为不实行累进课税,所以要先减掉,然后计算辖区的平均地价。台湾以一公亩的地价做累进的起点,如果没有超过累进起点,就以基本税率课税,如果超过累进起点,超过部分就用更高的税率来课税。税率从1.5%一直累进到5.5%,其实5.5%的税率也是很低的,何况是公告地价比市价又有很大的差距。如果是自用住宅用地,面积等又符合规定,可以用千分之二的税率,而且不累进。

  按台湾法律的规定,地上就算有一些建筑物,但是不到申报价值的10%,也要当成空地。对空地本来是要课惩罚性的空地税的,台湾对空地税也有法律规定,但基本上很多县市政府都没有执行。只要有土地所有权的移转,或是设定了典权,都要课土地增值税。税基是按涨价总数额确定,即现在交易价格与之前买进价格的差价。做比较时,中间当然会涉及到一些物价指数的变化,如可能有物价的上涨,或是对土地有改良,这些通通可以扣掉。税率以前很高,曾经到达60%、80%,还曾经一度达到100%,但三年多以前已经减半,现在基本上减成了20%、25%、30%。征收的土地是免课土地增值税的,自用住宅的优惠税率是10%,减半就只有5%了。另外,台湾的土地增值税自用住宅有重购退税的规定。比如,我卖掉土地时是200万,我交了50万的税,假设现在再买一块地是180万,因为卖地时缴了50万的税给政府,我只实拿了150万,于是就可以向政府申请30万的补助,政府最多时可以补助你缴的税款数。不过,如果5年之内又要卖掉土地的话,政府是要把退税追回来的。

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  四、台湾的土地登记制度

  台湾现代地政中介联盟王进祥总经理介绍了台湾的土地登记制度。他认为,台湾的土地登记制度实际是一种把世界各国的登记制度统一起来的制度,台湾的土地登记走的是德国的登记制度,实行强制登记,如果在一定时间内没有登记,土地就视为收归国有;建筑部分却是采用托伦斯登记制,要不要登记自己看着办。1996年《信托法》实行以后,信托登记实行的是类似契约登记的制度。台湾土地登记的行政管理,最上面是“内政部”,下面是“地政司”。“地政司”的正式编制是228人,另外还有450多个临时雇佣人员。直辖市地政局下面有108个地政事务所,一个事务所少则50人,多则150人以上。

  台湾土地登记时,有一个建筑测量成果图,通过这个图就可以知道有没有违章建筑。台湾现在已经把所有权和使用权进行了分离。理论上公共设施应该是共有公用,但有的人有钱,可以把居室外面的空间登记到自己名下,这就造成了专有公用。登记资料要求公示,以便对抗第三人,但也要求保护个人隐私,于是产生两类藤本。第一类是与土地、建筑物有关的部分,可以公开,第二类是只有经过当事人同意才能看到。在电脑化登记下,登记的内容可以无限增加,于是产生有些内容有没有必要登记的问题。台湾土地登记的权状书是统一格式的,但是颜色还有待商榷。权状书是撕不坏的,但在销毁上就牵涉到环保问题。为了防止伪造,权状书有很多暗记。

  台湾土地登记的行政规费有四种:一是登记费,按登记价值的千分之一收取;二是书状费,按台币80元收取;三是阅览费,阅览电脑资料收取的费用;四是工本费,复印一张20元,影印一张10元。在台湾,涉及权利增值或权利不明确的,都要公告。如权状书遗失了,或烂掉了,换状或补状时都要公告。公告有期限,房子盖好了后登记的公告是15天,权状书公告是30天。台湾现在实行税籍、地籍等的连线管理,就是说地政机关可以看财政机关的税籍,也可以看簿证机关的簿籍。台湾有《损害补偿制度》,从4种规费里抽出10%作为一个基金,叫“登记储金”。登记出现遗漏或虚伪,政府要拿这批钱来赔偿。台湾每个月有四五件告状的,但赔偿的一般有一件。

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  五、台湾对房地产市场波动的政策调控

  台湾宏大不动产估价师联合事务所卓辉华所长介绍了台湾房地产市场政策调控经验。他认为,如果以一两个年度内,房价突然飙涨一两倍、三五倍为标准看待房地产波动的话,那么自1960年以来,台湾的房地产市场发生了4次波动,第一次发生在1967年,第二次发生在1973年至1974年初,第三次是在1980年,第四次在1988年至1989年,不同时期台湾调控的对策是不同的。

  1968年第一个波动时期,1966年时台湾的房价每坪是3700元,后几乎在一年内涨了一倍。台湾采取的调控对策主要是:(1)调高土地公告现值,从而提高税收。但由于台湾是每年公告一次土地现值,所以上年房地产都涨完了,隔年再来调,一般民众置疑政府是不是在有意拉抬房地产价格;(2)推动国民住宅的兴建,主要是照顾中低收入者;(3)紧缩银行信用,严格审核放款用途。在历次调控中这个措施是最有效的;(4)严禁金融业与保险业炒作房地产;(5)实施空地税,主要是为了增加房地产供给。

  1973年是第二个波动时期,当时的房价平均水准从1972年底的8900元一坪涨到1974年初的24000多元一坪,台湾采取的调控措施主要是:全力修建中低收入的国民住宅;宣布公教人员不得从事房地产交易;对建筑材料实行限价;金融机构提高存放款利率等。

  1980年是第三个波动时期,房价从1973年的2万多元一坪涨到7万多元一坪,而调控措施主要有:一是对预售进行管制;二是对500万以上的交易进行抽样稽查,查为什么有那么多钱买这样贵的房子;三是大幅提高公告土地现值,加强课征土地增值税;四是实施空地税,台湾有两次实施空地税,第一次是在1968年,第二次在1980年;五是金融机构紧缩信用,调高存放款利率,当时放款利率调高达16.2%;六是加强查缉出售房屋中的逃漏税行为。

  第四次房地产波动在1988年达到最高峰,在不到2年的时间里,台湾的平均房价涨到284000多元一坪,台北市的房地产价格几乎都上涨了500%以上,平均房价大概33万元一坪,最高达到90万元一坪,一平方米大概合人民币近7万元左右(1坪约合3.3平方米,1元人民币约兑4元新台币)。在这个时点上,台湾的国民所得大概是8000美金。台湾在1989年2月实施了一个中央银行配合政府抑制房地产市场飙涨的政策,一种选择性信用办法。对建造住宅或盖高尔夫球场等土地的担保放款,最高的贷放额度以1988年7月的公告土地现值加四成为准,最长时间只有三年;担保的购地放款和最近两年内转手三次或三次以上的土地担保放款一律停止;投资公司授信总余额控制在到1989年2月底为准。另外大幅调高存放款利率,在2月的时候,放款利率只有6%,到6月放款利率就提高到了12%。另外,进行大规模开发新社区、新市镇,台湾在1990年代之后,开发了两个新市镇,这两个新市镇可以分别容纳30万人口,目前这两个市镇的土地都开发完成了,但由于供过于求,许多房子没有卖出去。

  针对第四波房地产价格飙涨太厉害,台湾在1990年召开了第一次全台湾的国土问题会议,有八大议题,一共得到329项结论。这些结论目前有些还在做,有些已停止了。这八大议题是:(1)改进地价税措施,贯彻土地涨价归公;(2)加强都市地开发,促进都市建设;(3)健全房地产交易,稳定房地产价格。对于这个议题,台湾在1990年之后陆续出台了地政士、不动产经纪人、不动产估价师等制度;(4)强化地政机关组织功能,健全地籍测量;(5)合理规划土地资源,兼顾保育利用;(6)保护农地资源,促进农地利用;(7)合理规划住宅用地,解决国民居住问题;(8)确立公地政策,加强公地管理利用。这些政策中有一些可能不合时宜,比如,当年加强土地开发甚至加强工业区开发,结果10年之后这些新市镇,尤其是工业区的土地因为产业外移,造成滞销现象。

  从台湾这几十年的经验看,政策调控是有滞后现象的,但怎么解决政策滞后却不好办。政策对于市场而言总是一种干预,干预过后也总会有一些后遗症出来,这些后遗症有的会影响到后续市场的发展。但是,政府也必须有一个很好的土地使用计划或土地政策、住宅政策,在政策的目标下让市场机制去发挥作用。在房价高的时候应该想办法压一下,压得太重了,经济不好了,又应该扶植它一下。1998年以后,为了解决房屋滞销,台湾实行了优惠低利率房屋贷款,鼓励大家买房。由于东南亚金融风暴以后,台湾银行的不良贷款很高,所以鼓励买房的政策不是在救房地产企业,而是在救银行。2003年下半年以来,台湾的房地产市场已经变好了,但还在鼓励买房,主要是担心房地产市场会再次变得不好。

  与会者认为,通过本次会议,比较全面地了解了台湾的地政管理,对大陆的土地管理有很多启示:一是征地的整体程序要科学、有序,要真正尊重农民的意见;二是土地价格、税收要合理;三是要认真做好土地利用规划,大陆的面积大,土地类型多,首先应搞好区划,合理安排布局;四是要认真研究房地产市场变化的规律,特别是要对世界经济、国内经济与土地的关系进行研究。与会者普遍希望以后继续举办这样的学术报告会。欢迎台湾专家再来大陆,大陆专家也去台湾交流。

  (许坚执笔)

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