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海峡两岸学术交流

农地利用与农村活化中土地规划与管理

发布时间:2013-09-10 18:50文章来源:365足球投注最好玩网站 打印

  2012830-31日,由中国文化大学、中国地政所、台北大学不动产与城乡环境学系、政治大学地政系、逢甲大学土地管理系、德霖技术学院不动产经营系主办,逢甲大学土地管理系承办,行政院农业委员会水土保持局  内政部地政司\苗栗县政府和台中市地政局协办的第21届“海峡两岸土地学术研讨会——农地利用与农村活化’’在台湾逢甲大学成功召开。来自大陆16个单位和台湾29个单位的113位专家和学者齐聚一堂,就两岸农地利用保护与农村活化问题广泛地进行探讨。会议收到的大陆论文17篇,台湾学者论文18 篇主要包括:(1)农村居民点节约集约利用与集体建设用地管理;(2)农地集约节约利用与土地整治;(3)农地保护与征地补偿、(4)新农村建设与农村活化等四个主题。 

  一、农村居民点节约集约利用与集体建设用地管理 

  辽宁省国土资源调查规划局的董军局长对大陆目前的农村宅基地管理工作进行了分析总结。随着农村宅基地用地浪费问题日益突出,农村宅基地清理和管理工作开始成为当前土地管理工作中的重点和难点。由于历史原因,农村宅基地存在着村庄规划执行困难、一户多宅、蚕食耕地以及村委会干部短期行为等方面的问题。为解决这些问题,董军局长提出了完善宅基地管理、抓紧完善乡(镇)土地利用总体规划、改革违法处罚执法依据和有关规定和加大盘活存量建设用地力度的四点建议及配套措施。 

  陕西省国土资源厅的马巨革研究员结合定量分析和实际情况,对山西农村宅基地管理和农地保护问题进行了研究,提出了全省在新农村建设中科学管理农村宅基地和合理利用保护农用土地的途径和应采取的措施。由于目前宅基地管理中存在着宅基地利用随意、规划意识不足、管理措施不到位、弱势群体难安置及农地保护意识缺乏等问题,有必要通过不断更新农民观念,强化农民管理宅基地和保护农地的主体作用,完善农村居民点发展规划,提倡因地制宜的节约集约用地方式,探索管理多种形式,拓宽整治资金筹措渠道,妥善安置弱势群体来进行宅基地管理的改进。 

  浙江省土地勘测规划院王建锋高级工程师以浙江省为例,通过三种方法对农村宅基地置换潜力进行了测算研究。农村宅基地置换潜力指的是在农村居民点闲置土地整理的基础上,通过提高容积率和聚居程度等方式,将农户原有农村住房置换到中心村、中心镇的多层公寓,或以货币置换的方式到城市定居而节约集约出来的农村宅基地面积指标。利用人均建设用地标准法、户均宅基地标准法和农村居民点内部土地闲置率法进行测算,整合三种方法得到的结果,浙江省的农村宅基地置换潜力最低为163.71万亩,最高可达295.38万亩,其潜力巨大。 

  重庆市涪陵区国土资源局文昌禄调研员以重庆市涪陵区为例进行了农村居民用地节约集约利用的研究。涪陵区农村居民用地存在着人均面积偏高、规划滞后和闲置地数量大几个方面的问题;而从估算得到的农村居民点节约集约利用潜力数量来看,目前可以挖潜的用地面积较大。结合现状与潜力预测分析,研究从行政、经济、法律、技术4方面提出了具体的利用措施,以实现充分挖掘重庆市涪陵区农村居民用地节约集约利用的目标。 

  重庆市国土资源和房屋勘测规划院的丁洪富副院长以重庆市某县为例介绍了农村土地利用规划中科学规划和信息技术的重要作用。为了确保规划有效实施,需要理清涉地规划之间的关系、进行良好衔接,从而制定科学的规划方案;同时,信息技术也为规划合理、土地利用水平提高提供了重要保障。在案例中,将多方面的自然、社会要素叠加的一张图理念以及宅基地管理数据库建立为提高管理效率和水平起到了关键作用。 

  云南省国土资源厅的催庆伟调研员对农村集体建设用地使用权流转问题进行了介绍和分析。随着市场经济的不断深入和城镇化的发展,大陆越来越多的农村集体建设用地使用权发生了流转。从云南省曲靖市麒麟区的农村建设用地使用权流转试点情况来看,可以认为在利益协调、流转土地的使用权抵押、区域统筹、定价机制以及两种产权在同一市场中的协调等几个方面还存在着尚未解决的问题;目前,比较典型的建设用地使用权流转模式包括顺德模式、锦江模式和重庆模式,通过试点情况和多种模式的比较,可以发现目前云南省集体建设用地市场现状及问题,并得出构建农村集体建设用地市场的基本原则和思路。 

  新农村建设或者农村活化与再生中,农村宅基地退出,农村建房或者农舍兴建管理问题是海峡两岸农村发展过程中共同面临的重要土地管理问题。改革开放三十年大陆经济得到快速发展,城市化和工业化起着十分重要的推动作用。1978-2012年大陆城市化几乎以每年1%的增速推进,自上世纪90年代中期已经进入快速的城市化轨道。随着城市化、工业化的快速发展,城市附近、交通干线沿线的农地大量流转为工业、住宅、商业、基础设施等城镇建设用地,农村非农产业的发展、沿海外来资本资的注入的中外合资、台资、港资企业又将农村青壮年吸引过来,使这些吸引而来的农村剩余劳动力成为永久性的或者季节性的城镇居民。土地、资本和劳动力的农村城镇转移,农村宅基地废弃、闲置等低效利用问题日益凸显。农民市民化,农民的退出必然伴随着农村土地资源配置中着眼解决农民“住”的问题、带有准私有、带有福利性质的农村宅基地的退出与规范管理问题。 

  “有序退出,集中兴建、统筹安排”本来是农村宅基地或农舍兴建较优的城乡统筹制度安排。此制度设计一方面可以解决农村破落的面貌,再造富有特色、让人流连忘返的富丽新农村,另一方面可以提高宅基地的利用效率。然而,制度的期望收益与实际运行的效率相差颇大。 

  现实的情况是,在大陆地区,新农村建设和城乡统筹的确使部分农村发生了一定变化,但是也使得一些地方政府和企业打着城乡统筹、新农村建设的旗号,绕过农用地转用和土地征收审批程序,低价剥夺农民手中的土地,部分新农村建设项目给农民的补偿甚至不足每亩3000元,新建了一批“小产权”房和乡村别墅。这既侵犯了农民的利益,又冲击国家粮食安全,还扰乱了房地产市场。 

  在台湾地区,农村活化与农村再生在在软件上通过“培根”计划,让农民认识乡土、热爱乡土,积极参与农村活化与再生中,提出农村再生计划,建设家园,传承文化;在硬件上要改造农村穷困破落境况,希望通过农村社区空间活化和土地活化恢复和注入乡村的新的活力。零星的农舍建设既不美观,也不利于规模化的农耕经营。为了解决农村零星农舍兴建问题,政府鼓励集村统一兴建。然而集村统一兴建,处于非都市区的农村,都市计划和土地分区管制难易约束优质农地的转用,有些地区农村农民干脆买卖手中农地给城镇居民兴建别墅,补充的土地有往往在区位偏远的陡坡、山丘地段,其土地生产力和配套的基础设施远远不能和已经转用和买卖的优良农业区的农地相比,这样一方面背离了集村兴建农舍的初衷,也降低了农业发挥的竞争力,并对周围环境产生负外部性,增加了农业的成本。这种现象在台湾的宜兰、新竹和高雄等地区特别突出。台湾政治大学丁秀吟教授以“从农地重划区之集村农舍兴建探讨农地利用问题”为题,重点剖析新竹县集村建农舍问题,在调查2001-2010年来分乡镇农村社区农民在农地重划区和农地重划区外农舍兴申请的数量、兴建规模、农民农地面积、配合的农地面积、农舍是否兴建在农地重划区和特定农业区等数据,运用统计分析,发现农民选择特定农业区和农地重划区与一般农业区和非农地重划区农舍兴建并没有显著的倾向性;在特定农业区和农地重划区集村兴建农舍的规模比一般农业区和非农地重划区要小,意味着特定农业区和农地重划区土地将会有进一步细碎化的趋势,不利于农业的规模经营,也不利于发挥农地重划的效益,造成未来土地管理的困难。 

  二、农地集约节约利用与土地整治 

  福建省国土资源勘测规划院的李蔓工程师以福建省为研究区域,对农用地集约利用情况进行了评价研究。结合有关农用地集约利用评价的文献资料以及福建省农用地利用情况,研究建立了农用地集约利用评价指标体系,并对农用地的投入水平、产出水平、利用程度、可持续性等指标进行了定量分析,计算了福建省农用地集约度分值。结果表明,福建省农用地集约利用水平总体不高,但是逐渐呈现提高的态势。 

  国土资源土地整治中心的李少帅工程师对农村土地整治的绩效进行了评价。从绩效与政策的关系进行分析,可以发现提升农村土地整治绩效的关键在于科学合理制定农村土地整治政策。研究将影响农村土地整治绩效的因素分为内部和外部两个方面,内部因素是通过农村土地整治所能够改变的因素条件,而外部因素不能通过土地整治进行调整。在此基础上,结合土地整治政策现状,能够分析目前取得的成效和不足,从分析结果来看,目前农村土地整治取得的成效包括中央分成新增费分配方式效果突出、项目区农民受益、农业生产的规模化得到促进和实现涉农资金综合效益四个方面,而目前的不足主要在于资金难以统筹分配以及部门间涉农资金投入仍然较为分散。 

  上海市土地学会的吕华青副会长以上海为例从农地资源节约集约利用与保护的目标形成、探索与实践、存在问题和成因、路径选择以及对策建议等方面进行了研究。上海农地资源节约集约利用与保护的目标由经济效益为主,转向了社会、经济、生态三效益的统一。在实践过程中,主要通过一保护、二调整、三优化、四平衡的工作办法逐步推进实施。而存在问题主要是发展模式惯性等因素导致的农用地保有困难,农民的技能素质较低和经营基础相对薄弱。目前,进行农用地节约集约利用与保护,一方面需要全面提高农业综合生产能力和建设都市型现代农业;另一方面要提高其综合生产效益和价值,发挥农地的多功能效益。 

  贵州省国土资源勘测规划研究院的夏清波副院长对贵州省农用地集约利用的情况进行了评价研究。对于山区大省贵州来说,科学调控土地供应,特别是建立一套科学的农用地集约利用评价具有重大的意义。研究从投入强度、利用程度、产出效益3个层面构建了贵州省农用地集约节约利用评价指标体系,并以综合指数法计算了农用地集约度。结果表明,耕地投入强度对耕地集约利用水平的具有较大影响;同时,贵州省农用地的集约利用水平在2005-2010年间不断提高,产出效益集约化程度总体也呈上升趋势。 

  国土资源土地整治中心的薛剑工程师以河南省原阳县菜吴村为例,对传统农区的农用地利用现状和整治策略进行了分析研究。从研究区调研的结果来看,农户在农村土地基本制度认知方面存在误区;农民租入农用地意愿强烈,但受多种因素制约,土地流转市场不活跃,不利于农用地规模化经营;并且农民对土地整治的认识存在较大局限性。随后,农用地整治规划设计工作针对存在问题从田块设计、灌排规划、电力工程布局、道路规划和农田防护林网等方面开展。研究在最后提出了针对整治策略的一些建议。 

  中国农业大学的宇振荣教授针对农村生态景观存在的问题和土地管理需求,以北京市平原区为例研究了北京19992007年间土地利用变化导致的生态服务功能变化和村级农田沟路林渠生态景观特征。以遥感影像、土地利用数据、地形数据和相关矢量数据作为数据基础,利用生态服务价值计算方法对研究区域进行的实证研究表明,19992007年间北京市绿色隔离带正在消失、生态服务功能退化严重;农田、林地生态景观服务功能退化严重;农田生态景观质量不高,生态景观建设技术缺失。因此,提高土地整治规划的综合性和科学性,开展土地整治生态景观规划设计和工程技术研究,做好土地整治生态景观规划和建设示范以及推进以农户为主体的土地生态环境管护制度建设是十二五期间土地整治生态景观建设应加强的几个方面。 

  三、农地保护与征地补偿 

  足球投注网那个好的郭文华研究员对耕地保护从数量目标向数量、质量和生态综合目标转变过程中的国际经验、国内现状和政策建议进行了总结分析。认为发达国家在耕地保护中更加强调耕地的多功能性和保护政策的多种目标,并对保护的质量、生态要素以及基础工作更为重视。大陆目前处于耕地保护目标转变的重要时期,其中,耕地占补平衡、土地整治目标转变、农用地分等定级和土地质量地球化学调查等政策对此提供了重要的支持。更进一步的改进应当从加强部门合作、加强耕地综合监测和评估、加强高质量耕地建设和完善耕地数量质量生态占补平衡机制等方面进行。 

  内蒙古自治区土地勘测规划院的徐进才院长对内蒙古自治区农地资源的利用现状、战略布局和发展模式进行了探讨。内蒙古耕地的质量在全国中处于最低水平,而耕地面积增长带来了生态环境的破坏;林地在风固沙、水土保持、农田防护及生态保持等方面的作用非常突出,但目前林地生态整体退化的情况亦不容乐观;草地方面,过度利用导致了草原退化严重。在这样的现状下,内蒙古农地资源集约利用战略需要以到经济、社会和生态效益的最大化为目标,进行耕地、林地和牧草地利用的整体布局和具体措施的制定落实。 

  福建师范大学的张文开教授对大陆耕地经营的灾害风险与耕地保护问题进行了研究。在造成耕地面积减少和质量下降的众多原因中,自然灾害和对农业自然灾害的应对措施不足是重要的原因。对耕地的特性和耕地经营灾害风险进行分析,发现耕地保护的实现需要耕地经营者处于无风险状态且取得理想的经济效益;而自然灾害对耕地造成的风险主要表现在耕地面积减少、耕地质量下降、发生经济损失、种地积极性下降等方面。总结国际上应对农业自然灾害的措施并结合大陆的实际情况,应对农业自然灾害应当加强农业基础设施建设并建立完善的农业自然灾害保险体系。 

  中国土地矿产法律中心的蓝天宇助理研究员对大陆征地补偿制度的历史、现状进行了回顾和介绍,并阐述了新农村建设过程中征地补偿制度的改革构想。历史上大陆征地补偿制度已经经过了5个阶段,而在经济社会快速发展且大量集体土地被征收的新时期,国土资源部组织各地开展了征地统一年产值标准和区片综合地价的制定工作,以此作为征地补偿的依据,并要求参考土地市场因素适时调整、逐步提高。从目前的实施状况来看,新的征地补偿制度具有防止补偿标准偏低、同地同价提高公平性、规范征地行为以及维护被征地农民合法权益等多方面的优点。而进行新农村建设过程中征地补偿制度的改革,建立包括土地补偿、房屋补偿、社会保险、生产生活安置补偿等四位一体的征地补偿安置体系是进一步发展的方向。 

  农地除了能提供粮食和农副产品的稳定供给,还具有净化空气、降解大气污染、提供洁净的淡水、维护生物多样性等,农地具有多功能是众所周知的事情。农地保护到底具有多大的外部效益一直是国际学术界关注、也是具有争议的重要的学术问题。来自华中农业大学的大陆学者张安录教授在会议的主题报告中,以“农地保护的外部效益测算——选择实验法在武汉的应用”为题,探索性地应用选择实验法,考虑农地保护数量稀缺、质量下降和生态退化,以及保护的成本四重属性,对农地保护的外部效益进行了理论界定和分析,认为农地保护的外部效益是农村集体和农地使用者以外个体从农地保护中得到的收益,通常是非市场收益。实证中,研究利用选择实验模型对武汉市5个区域进行了支付意愿测算,在内外部划分的基础上估算了武汉市农地保护的外部效益,并比较了不同方法下外部效益测算结果的差别。结果表明,武汉市耕地、园地、林地和水面的外部效益分别是30773.265386011926782472.7/hm2;由于对内外部区域划分方法的不同会导致测算结果的显著差异,因此在外部性测算和外部性内化的政策制定过程中,应考虑外部性影响区域和行政区域的关系,以实现更加有效的农地保护和外部性补偿政策。 

  台湾政治大学颜爱静教授的“土地伦理与农业多功能性之研究——以石磊部落的有机农业为例”,从土地伦理和农业多功能性出发,在对台湾原著民泰雅族人聚居区石磊部落调查的基础上,运用西方土地伦理改变人类角色的观点,建立了包括土地伦理(人的角色:群落、合作与责任)、权利关系(政府、社群、市场与财产)通过土地利用(目的),达成土地健康(完整性、稳定性、生产力和美感)的土地伦理分析框架,以及通过土地利用的农业非商品产出(为了满足社会、市场、准市场和私人的需求)表现为降低负外部性、产生正外部性和其他服务,农业商品产出(透过市场和价格的销售收入)的农业多功能分析框架,系统地分析了石磊部落从传统农业转型到有机农业,在土地伦理、权利关系、土地利用和土地健康上,以及农业转型在经济功能、社会功能和环境功能的变化。通过分析发现石磊部落的传统农业向有机农业转型除了农民的经济效益不明显外,在环境和生态上取得显著效益。因此建议政府应该在政策上采取对地补贴等政策,促进农业的转型,既能发挥农业和农地多功能性,又能保持土地健康。 

  气候变迁是全球性关注的话题。毫无疑问,随着全球变暖,海平面会上升,地表海拔较低的平原有可能被海水淹没,海水的倒灌又会使河口地区的泥沙沉积环境改变,海水养殖条件改变,土地出现盐碱化,既使优质农地资源的数量减少,有会降低其质量和生产能力,冲击粮食安全。在全球气候增暖的大环境下,人类的土地利用模式和策略应该如何作相应的调整,是土地学界不可回避的现实问题。台北大学李承嘉教授以“气候变迁下农地储备机制之研拟-荷兰经验的启示”为题,针对未来气候变迁对台湾可能造成的影响,并借鉴荷兰农地储备的经验,认为台湾应该建立农地储备制度。农地储备的主体为农委会企划处用地科,农地储备的运作可以委托专门为农地储备组建的农地储备银行负责业务运作,储备的标的为三种类别——重要的农地、生态敏感的农地和都市附近的农地,三种类别农地储备的目标有所差异,重要的农地是为了农地规模经营基于粮食安全考虑;生态敏感农地是出于生态安全和自然灾害的防治考虑;城市附近农地的储备是财务的考虑,土地增值涨价归功,政府利用优先购买的权利,购买城市和非农产业发展将释出的农地,通过开发供给非农企业土地价值增值,也为农地储备的运作积累资金来源。农地储备的资金有两部份组成,其一是政府的财政资金;其二是储备机构的资金自我运作能力积累的资金。 

  城市化一定会驱动农地,特别是城镇周围农地流转为非农建设用地,这是必然趋势。随着大量优质农地流转为工业、商业、住宅等用地,农地提供粮食和农副产品,涵养水源、净化空气、降解污染、维护生物多样性等多功能丧失,已经引起了不可逆转的生态经济问题。如何根据农地资源禀赋,社会经济发展特征,科学地确定农地城市流转的数量、质量和区位是政府和学术界关注的重要课题。台湾中国文化大学的梁仁旭和政治大学陈奉瑶教授在“农地释出区位之检视”中,基于研究区域为封闭区域,无负外部性,土地数量不变、短期释出的农地固定、效用固定、社会福利为农地和非农建设用地地租之和等假设,从农地保护、住宅需求、农地农用、农地转用价值的差异等出发,以云林县大埤乡为例,建立地租模型,并采用动态层次分析法,确定农业生产为主地区保护农业整体生产环境和满足住宅的影响因素的权重,以1987年数据,建立农地保护的效益模型、农地流转为住宅用地的效益模型,以及二者效益差模型,进行模拟,模拟结果对照2011年研究区实际释出情况,发现模拟流转区位吻合度较高,为农地释出决策提供了依据。 

  农地保护,不仅包括数量、质量,而且还包括重要的农田生态景观的保护。台湾地区人稠地狭,山地地区水梯田是重要、独特的农田景观。位于高山地区的水梯田与平地农田是不一样的景观,它不仅有生产功能,而且还具有独特的文化功能,为珍贵的湿地生态资源。台湾台北大学李承嘉教授的“农村另类发展三维模式——水梯田保存及复育的评估构面初拟”,从兼顾永续经营、环境生态及粮食品质的“后生产论”为基础,结合近年来广泛倡导的“慢食运动”和“里山倡议”将人、自然和食物三个农业层面的关系加以重整,构建一套农村可替代发展三维模式,作为保存与复育水梯田保育示范区。分别以新北市的贡寮、台北市的八烟和花莲县的丰滨港口部落为研究案例,构建出人(行动者)-食物(消费)-自然(空间)三维分析框架,对三个地区水梯田进行评价,提出未来发展和保育的模式。 

  逢甲大学李瑞阳教授《利用空间技术于农业资源调查之研究》,利用卫星遥感技术对台湾云林、彰化7个乡镇西瓜、香瓜果农的灾情调查,以便政府针对果农的灾情给予补偿。发现如果采用数值航空照片进行判读解译,精度达95%,如果以卫星影像判读,则精度达90%,可以快速了解灾情,并给予果农补偿。 

  逢甲大学何彦阶、张梅英教授《农业用地变更为非农业实用认定之法制分析——以回馈金缴纳与地价税课征判断基础为中心》从法理上分析了非都市区内保育区内农业用地变更非农业使用及其是否课征田赋与地价税的判定,认为当农业用地整体编定位国土保安用地后,若仍为农业使用,即农业用地与农业使用课征田赋,农业用地非农使用,则课征地价税。 

  四、新农村建设与农村活化与土地规划及管理 

  以中央2004年取消农业税,2005年粮食直补等各项惠农政策,标志着中国大陆开始着手新农村建设,并取得了显著成效。20108月台湾出台,20117月立法院通过“农村再生条例”,设置1500亿新台币农村再生基金,以有秩序、有计划推动农村活化再生,改善台湾农渔村及农渔民生活。台湾农委会水土保持局局长黄明耀在大会主题报告以“农村再生——台湾农村新希望”为题,针对台湾农村面临的线条僵硬的建筑、破旧房舍与别墅洋房的不协调、农村老龄化严重、出外人找不回儿时的回忆、回乡留不住活力等问题,系统地阐述了台湾出台“农村再生条例”目的在于:农村居民共同参与,以计划有秩序美化环境、活化产业、传承农村文化等地方特色的发展愿景;农村再生基金用途明确且专款专用,兼顾生活、生产、生态永续发展;培育当地人力,提报农村再生计划前必须先上培根计划训练,让社区居民知道如何凝聚共识;强化社区自主管理,透过社区公约维护景观,创造社区整体风貌;打造具有低碳精神的社区,加强绿色建筑及再生能源设施。通过培置“活力、健康和幸福”注入农村新希望,增强农村的吸引力;通过以“培根”计划,培植当地人才,凝聚共识,找回社区的生命力与价值;依靠“自下而上”为主的模式鼓励农民参与决策,凝聚合力积极推进,政府“自上而下”推动为辅,且主要着眼于改善农村基础生产条件与生活机能、社区产业活化和跨部门整合解决农村活化所需建设资金、提供制度与专业技术指导、基本需求、带动农村产业和资源整合,上下结合整体推进农村活化,最终使农村“文化保存发扬、绿色产业发展、维护自然生态、生活品质提升、产业发展”,最后介绍台湾地区农村活化的典型社区的经验。 

  农村活化规划和土地投入是“活化”关键所在,《农村再生条例》中确定的规划有农村发展政策方针、农村再生总体计划、农村再生计划、农村再生发展区规划、年度农村再生执行计划。而农村再生发展区规划则是直辖市或县(市)主管机关依据农村发展需要,拟定计划报经中央主管机关核定实施土地活化管理的区域。台北大学陈明灿教授以“农村土地活化之计划与实践-农村社区土地重划之观点”为题,较系统地分析了农村社区土地重划与农地重划在法律依据、规划体系、重划过程等的区别于联系,并针对农村社区土地重划缺乏法律依据、经济激励不足、勘选地评估原则操作性不强、建物拆迁补偿费额争议机制尚乏法制等问题,提出整合的观念,在行政上,建议(中央与地方)地政与农业主管机关沟通规划与重划相关业务内容,以达成一致;在法律上,建议在《农地重划条例》、《农村社区土地重划条例》或《农村再生条例》中增订相关条款;在技术操作上,农地重划与农村社区土地重划完成后所配土地种类不同,重划前后地价升值相差很大,主管机关应事先构建一套两类重划区內地价转換机制,有效予以整合,以提高参与者的积极性;农地重划与农村社区土地重划实施地区产业結构不同,前者多为农业;后者則多样复杂;实施整合重划计划的同意门槛设定,不同地区权重确定,主管机关如何计算重划负担等问题以初进农村土地活化。 

  农村再生需要土地提供基本的支撑,如果农村再生计划,特别是地方政府主导的农村发展区计划推行,可能会危及农地保护。合理处理农村再生与活化与土地活化及农地保护之间关系是农村再生计划成功的关键所在。针对《农村再生条例》中“农村再生总体计划”、“农村再生计划”和“农村再生发展区计划”等规划体系的编制和实施主体不同,农村再生条例中相当关键的是农村再生计划与农村再生发展区计划的拟定及执行,现行条文给地方行政机关非常大的权力,可以脱离国土规划体系的约束,进行土地分区使用变更。这就有可能造成农地流失,侵占农民的财产权与生存权。台湾政治大学徐世荣教授以“农村再生习惯计划探讨——规划理论的建构”为题,指出虽然政府将对农村注入巨大资金推动农村活化与再生,但是条例内容着重于农村景观建设及乡村旅游推动,进而将农村建设为城市居民流连忘返的地方,缺乏农业产销及农地保护内容。大笔资金带来的是少数农村的休闲农村、景观农村、经典农村,大多数农村无法得到农村再生条例的惠及,也无法实现活化与再生。为此,他依据农村再生美好愿望:农业多功能、优质农地得到保护、实现有机生产与当地消费、产销规划及生产制度建立、农村社区居民自主,建议采用国际先进的规划理论,如“沟通理论”、“合作式规划理论”、“进步规划”等,让地方居民能够充分参与规划过程,共同来设计未来的生活空间。 

  农村活化与再生的成功与否既取决于农民“自下而上”的参与,也需要政府“自上而下”的制度设计、规划编制、计划制定和资金补助通力配合,多项计划、规划的功能定位,上下衔接。按照《农村再生条例》,农村活化有四个计划的制定和实施,即农村再生政策方针、农村再生总体计划、农村再生计划、农村再生发展区计划和农村再生年度执行计划。逢甲大学谢静琪教授以“农村再生策略中计划导向之机制问题初探”为题,从公共政策的广度、时间、重复性和明确度等四各方面要件,并借鉴英国农村发展和空间规划体系和制度变化沿革,对四个层次的计划的目标、功能和定位和彼此关系作了系统探讨。她认为,农村再生政策方针是宏观性、整体性的,应该结合台湾社会经济发展、农村现实情况,等制定的农村再生与活化的大政方针;农村再生总体计划是根据“农村再生条例”,以及“国土规划”、“农村发展条例”、“都市计划”、“区域发展计划”的整体性、战略性、框架性、粗线条的计划,具体功能定位在于指导性;农村再生计划是“自下而上”的计划,是在农村社区培根计划92学时完成,根据农民的需求和社区发展,有农民及社区提出,并制定的计划,其定位为地域性、可操作性;农村再生发展区计划是有地方县市政府主导的计划,它的定位是解决农村活化中的土地活化,着眼于土地的交换、公共基础设施配套等,但是必须严格规范地方政府行为,以免带来新一轮的优质农地流失;农村再生年度执行计划是农民及社区“自下而上”的农村再生计划的年度实施方案,具有鲜明的详细性与操作性,包括政府的农村再生基金的补助、社区发展、产业发展、文化传承等;特别指出各计划之间应该有机衔接与配合。 

  《农村再生条例》规定农村再生计划实现其公共设施建设除了利用农村社区私有土地外,农村社区范围内各级政府的公有土地及农会、渔会、农田水利会、国营事业的土地,得配合农村再生计划,实现农村空间活化与再生。农村公有土地如何参与农村再生与活化之中,公私部门之间合作模式、合作效率是一重要课题。逢甲大学杨贺雯教授以“从交易成本理论探讨农村社区与公有土地管理机关间之土地合作模式建构——以云林县林内北社区与交通部台湾区国道高速公路之合作案为例”运用威廉姆森的交易成本理论,从资产的专质性、交易的频率、不确定性、交易难易度等方面,构建了农村社区与公有土地管理机构之间的土地合作模式效率分析合理论构架,从需求-互动-达成共识-满足的合作模式,对需求单位-业务主管-行政事业机关-合作模式-土地活化方式-法规-供地单位-需求满足的公私合作路径进行分析,认为适合以三边治理的交易方式进行(公有机关、农村社区和水保局),由水保局担任中介,负责公有土地机关土地活化方式的规章。协作农村社区与供地单位合作,可以缩短农村社区搜寻时间及合作的磨合时间,以便提高合作效率。 

  中国文化大学谢祖光教授《农村再生-以苗栗县头屋乡狮潭社区为例》针对台湾社区营造较偏重于旅游发展,而并未将环境和可持续发展納入,在促進经济发展的同時,却破坏?环境,以苗栗县狮谭社区为研究案例,运用模糊特尔斐法、平衡计分卡法和层次分析法等结合,分别对农村再生的四个方面:财务、顾客、内部和学习成长的17个绩效指标的权重测算,发现整体而言,四个方面中学习成长最重要,依次是顾客、内部流程和财务。这意味着台湾农村再生必須要对民众給予更多的辅导及学习,以面对各种可能在再生改造上遭遇到的问題,所以必須重視人力資源為后盾,使得农业的专业人才不虞匾乏,其他三个方面也非常重要。 

  台湾世新大学简博秀教授的《城市规划编制办法:中国城市与城市治理的转型》回顾了1949-2006年中国大陆的城市化过程,对城市化发展阶段的动力机制和政策变化作了概述,特别分析了2005年修订的《城市规划编制办法》与以往在历史文化的保护、公众参与、生态环境保护、安全体系、多层治理、城乡统筹和规划层次等方面的补充与完善,对于今后中国经济转型、城市化和政府的城市治理必须处理的重要课题。 

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