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海峡两岸学术交流

2000海峡两岸土地学术研讨会:土地利用和城乡发展

发布时间:2013-07-09 18:44文章来源:365足球投注最好玩 作者: 严金明 打印

  2000海峡两岸土地学术研讨会于2000年9月1日至4日在四川省成都市举行。会议由365足球投注最好玩主办,四川省国土资源厅和四川省土地学会协办。国土资源部李元副部长、四川省人民政府王金祥副省长和台湾中国地政研究所张维一所长出席会议并致辞。

  两岸100多位地政专家、学者提交论文共36篇,就土地利用和城乡发展这一主题互相交流、探讨,在诸多方面形成了共识,取得了丰硕的成果。下面分4方面将主要观念、问题择其要者作一综述。

  1  土地利用与城乡建设

  1.1  土地利用机制和城镇化发展

  随着社会经济的发展,城镇化水平的提高是一个必然的趋势。目前,大陆的城镇化水平达31%左右,根据诺瑟姆(Northam,R.M.)城镇化水平增长的“S”型曲线理论,已经进入30%~70%的加速发展时期,预计在未来二三十年间,城镇化发展速度将比目前快一倍左右,年均增长1~1.4个百分点,成为经济发展的强劲动力。然而在城镇化高速发展过程中,土地利用机制如何与城镇化发展相适应,成为不少专家关注的问题。

  基于不少发展中国家在城镇化过程中“大城市病”的教训和我国的基本国情,在大陆的城镇化过程中必须积极发展建设小城镇,而土地的高效合理利用在小城镇建设发展中有着举足轻重的作用。大陆目前在小城镇建设时需要进行土地利用机制的创新和技术创新。通过机制创新要建立小城镇土地利用的约束、激励、平衡和市场机制,通过技术创新,要加强小城镇土地利用基础理论、评价指标和用地指标体系的研究,以实现小城镇土地的集约利用和土地资源的优化配置。

  城镇化中的人口迁移规律与土地政策调整是两岸学者共同关心的话题。台湾学者以负指数函数比较了北京都会区和台北都会区的人口密度结构,分析北京有郊区化,台北有集中化的不同现象,探讨了人口的集中化和郊区化的原因和动力。大陆学者分析了目前在城镇化过程中由于城乡政策的限制,出现大量“两栖居民”,形成政策的难点和重点,因此,需要制定正确的城市政策和农村政策,完善城市户籍管理制度,调整土地利用政策机制,以促进城市化的加快实现,实现城乡的协调发展。

  台湾目前正在推行都市更新,大陆正在进行旧城改造,虽然名称不同,但目标一致,而且面临共同问题,即目前两岸的都市更新或旧城改造中的土地利用机制需要更科学、合理的调控。不过由于两岸在土地制度上的差异,使得在都市更新或旧城改造中土地利用机制调控的重点不完全一样,在台湾方面最大的困难是更新前后的权利调整,而大陆旧城改造中最困难的是开发的投入和利益的分配,但两岸最终的宗旨是一致的,即提高都市的环境品质和合理和高效地利用土地。

  1. 2 土地集约利用与产业集聚

  城镇化不仅表现为人口在更小地域空间的集聚,也表现为产业的集聚和资本的集聚,这是世界各国已经或正在经历的普遍规律。由于中国人口众多,而土地资源相对匮乏,经济实力相对薄弱,在城镇化过程中对土地资源高效集约利用,以确保可持续发展则显得更为重要和必要。专家们从资源角度、经济角度、环境角度、社会角度等多视角阐述了城镇集约用地与产业集聚的重要性,提出城镇集约用地的主要途径有三条:一是合理调整城乡用地结构;二是合理调整城镇体系用地结构;三是合理调整城镇建设用地结构。这是在编制城镇土地利用规划方面三个十分重要的层次,即从宏观——中观——微观上对土地集约利用进行控制和引导。

  另外,在集约用地与产业集聚问题的研究上,目前往注重单个城镇的规划,而对整个区域城镇体系规划研究不多,特别是对整个区域城镇用地的总规模和空间发展方向注重不够。整个区域的城镇体系规划要与土地利用结构优化、土地置换和空间配置、区域产业结构调整、城镇体系的布局、生态环境建设相结合,尤其要注重城镇用地结构与区域的产业结构关系的研究。

  1. 3土地政策调整和经济全球化

  海峡两岸都面临加入WTO的问题,加入WTO后,经济的全球化和新的国际贸易规则会迫使农业生产结构按照比较利益原则进行调整。为此,与农业生产结构紧密联系的农村土地管理政策也迫切需要调整。大陆学者提出,大陆加入WTO后既要继续坚持保护耕地,又要开放农村土地市场,明确农民对土地的财产地位,积极引导和扶持农业生产,同时加强县级土地利用总体规划的控制,进一步放开农村集体土地的抵押范围。台湾学者提出放宽农地农有,落实农地农用。其具体的农地政策目标有四个方面:一是因应加入WTO的形势,放宽长期执行的农地农有的限制,引进资金、技术,提高竞争力;二是允许非农民购地从农,促使经营者年轻化,提高教育与体质水平;三是适时释出部分农地提供建设需要,并确保粮食安全和维护生态环境;四是放宽继承及共有分割限制,促进地用权流动。另外,台湾为确保农业永续发展,因应农业国际化及自由化,促进农地合理利用,调整农业产业结构,稳定农业产销,增进农民所得及福利,提高农民生活水准,台湾农委会与2000年1月26日发布了《农业发展条例》,其中对农地政策作了很大的调整。在交流中,两岸学者都认为农地保护要承认国际分工的事实与需要,尊重市场机制,注重土地利用效率,做到农地保护与持续发展相结合。

  2  土地开发与环境保护

  1. 1 土地资源的可持续利用

  在今后半个世纪内在做好农业发展和城市建设的土地供给的同时,两岸都要重视土地资源的可持续利用,建立起适应社会经济可持续发展的土地资源的可持续利用机制。与土地资源可持续利用相联系的土地沙漠化问题、耕地生态保护规划问题、矿业城市的土地复垦和生态重建等问题引起了学者们的注意。

  经过长期努力,大陆沙漠化防治取得了一定成效,但是沙漠化加速扩展的势头始终没有被遏制。自然条件是沙漠化发生的内在原因,而不合理的土地利用则加速了沙漠化进程。沙漠化已经造成严重的土地资源退化和生态环境问题。调整土地利用结构,合理利用土地是沙漠化防治的基础。

  大陆学者在对耕地生态保护规划的基本概念加以界定的基础上,提出对耕地进行生态保护规划,尤其系统地阐述了耕地生态保护规划的原则和内容以及规划程序和方法,并对耕地生态保护规划编制和方案评优提出了政策建议。台湾学者以台湾地区为研究背景提出农村地区土地使用与环境保护进行整合规划,在这一点上两岸学者不谋而合。

  矿业城市土地复垦和生态重建也是目前土地资源可持续利用面临的一个重要课题。矿业城市就是依托矿产资源开发、利用而兴建并发展起来的城市。矿业城市土地复垦与生态重建指的是对采矿引起的土地生态结构缺损、功能失调或退化问题,通过工程措施、生物措施及其它综合措施来恢复和提高土地生态系统的功能。生态重建的目标,不是恢复原先的自然生态,而是因地制宜地按照生态技术经济规律,重建一个高产、优质、高效的可持续发展的生态系统。从社会——经济——自然复合生态系统出发,突出人口、土地、自然环境之间关系,向生态重建产业化、无害化方向发展。

  2. 2 西部土地开发与生态环境建设

  生态环境建设在西部土地开发利用中是重中之重的问题。长期以来,由于自然和人为的原因,西部地区已成为生态环境治理的重点区域。日益恶化的生态环境给西部地区经济和社会发展带来了极大危害,严重影响可持续发展。所以在西部开发中不能急于求成,应坚持从西部的实际情况出发,依据生态经济学原理,总结长期土地开发的正反面经验和教训,探索科学开发土地资源的途径,正确处理城乡土地开发与生态系统建设的关系,遵循自然规律和经济规律,促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一,建立良性的土地生态经济系统。

  处于西部地区的长江上游是全国的心腹区域和重要的生态经济区,退耕已经成为该区域环境建设,农业结构调整,农民致富,山区集约经营和三峡工程安全的基本条件。当前迫切需要制定出长江上游退耕还林(草)的实施规划,尽快制定和实施一套有关退耕还林(草)的政策措施,放宽退耕地的土地利用政策,广泛吸收社会各方面积极参与退耕地的开发和建设,同时还要建立起退耕还林(草)的技术支撑体系,保证退耕地的高效利用。此外,还要很好地把退耕还林(草)和退耕地的开发建设与扶贫开发结合起来,通过调整农业结构和优化土地利用结构,提高农民的收入。另外,专家们建议,长江流域的治理和开发应借鉴和吸取美国在田纳西河谷治理和开发上的经验和教训。

  2.3 土地开发利用与生态环境影响评估

  土地开发利用需要开展客观、科学的环境影响评估。环境影响评估制度的最主要目标是解决经济发展与环保抗争的冲突,但这一目标目前没有很好解决,主要问题在于目前的环境影响评估制度是基于科技决定论的意识形态,而一般公众没有机会参与。然而,土地开发利用及环境影响评估都应该属于公共政策制定的范畴,在此土地开发利用过程当中,公众的参与应该扮演非常重要的角色,唯有经由民主的参与才可以促进理性目标的达成。为此,要探索客观、科学的环境评估的理论和方法,正确处理城乡土地开发利用与生态系统建设的关系,促进社会经济文化事业稳定快速地发展。环境影响评估委员会一定要注重部门的协调、公众和专家的结合,尤其要注意公众的参与。

  3  个案研究借鉴

  海峡两岸学者在此次学术大会上都注重对个案的剖析研究和交流。大陆四川省成都市府南河工程是集环保、防洪、城市基础设施建设、景观重塑和改善居民居住条件于一体的大型综合性工程,因其可持续发展的规划设计理念取得了显著的社会、经济和环境综合效益;浙江省温州市五马街旧商业区的开发注重社会参与,减少拆迁开发难度,从而真正做到低成本高效益,使旧商业区得以复兴;河南省郑州市城乡结合部农村集体所有土地整理先规划后建设,起到了示范作用。台湾新板桥车站特定专用区开发计划案强调民间参与和严格的土地使用分区管制;桃园台工商综合区开发形成了良好的影响,推动了都市发展;宜兰县冬山河水上海滨公园开发案以民间投资者参与地方公共建设也值得推荐参考;“九二一”地震中受灾最严重的南投县乡镇灾后重建纲要计划(包括公共设施重建、生活重建、产业重建、社区重建四大方向)的反思发人深省。

  另外,台湾学者就地政和不动产信息系统的建设以台湾的具体案例作了介绍,发表了很好的见解。台湾自1983年开始推动地政资讯系统,已先后完成基层地政管理机关的资讯作业环境架设、土地登记、地价、地用与地籍等资料库的建置工作以及相关基本管理系统的开发。台湾地区地政业务资讯化的第一步工作是将所有地籍资料数字化,采取地籍图重测与地籍图数字化两种方式进行,在土地利用频繁、地价高昂以及地籍图破损严重的地区,采用重测方式进行,在土地利用甚少以及地籍图完整的地区则采用数字化作业。在交流过程中,两岸学者对于信息系统的推广和应用都很关注。

  4  需要继续深入探讨的问题

  4.1 土地生态系统建设的可操作性问题

  如何从实用性和可操作性上研究土地生态系统的建设和环境保护措施,如何从“三效益”(生态效益、经济效益、社会效益)和“三生”(生产、生态、生态)的有机结合上研究土地生态系统的建设和环境保护政策,需要继续探讨。如生态移民、生态退耕(山坡地的保育)、水源地保护、流域治理(如长江、黄河、淮河等的流域的治理)的政策。

  4.3 土地开发和城乡建设中土地权属和利益分配问题

  大陆和台湾的土地所有制不同,但土地权属和利益分配方面两岸都有许多问题有待深化研究。如对土地发展权理论和适用问题以及大陆城镇化过程中小城镇建设方面土地权属流转和利益划分,农村集体土地征用方面农民利益的保障,台湾都市和专用区土地开发中权属和利益的重新分配等。台湾的土地重划和大陆的土地整理在权属划分和利益分配问题上也有必要进行比较研究。

  4.3加入WTO与农地利用及保护问题

  有的学者认为农地要农用,对农地要严格管制,实行用途转用许可制,而有的学者则认为农地转用要改变观念,衡量的标准要考虑经济利用效率和市场因素。对于农用地利用和保护政策问题在经济全球化特别是两岸都面临加入WTO形势下如何规定和调整需要进一步深刻研究。

  4.4土地开发与提升城市竞争力的问题

  提升城市竞争力的议题在经济全球化趋势下已越来越受到重视,城市的竞争力与城市土地的开发有关,土地开发是推动城市经济发展以及提升城市竞争力的重要因素之一,可以作为评定城市竞争力的一项重要指标。为此,城市政府有必要对其区域内土地开发机制进行分析与研讨,针对影响土地开发效率的因素(或障碍因子),建立土地开发的有效机制,以促进土地开发效率,促进城市的竞争力。

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